ВЫВОДЫ НАУЧНОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ЗАКОНОПРОЕКТОВ: ВИДЫ И ФОРМЫ — Институт проблем законодательства
Новости Статьи

Ш.Ш. Хайдаров — начальник отдела
Института проблем законодательства и парламентских исследований
при Олий Мажлисе Республике Узбекистан.

 ВЫВОДЫ НАУЧНОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ЗАКОНОПРОЕКТОВ: ВИДЫ И ФОРМЫ

Аннотация. В статье рассматриваются выводы научной экспертизы законопроектов и их разновидности, а также научно-концептуальные подходы к видам экспертизы законопроектов. Анализируется выводы зарубежных и национальных ученых в области экспертизы законопроектов.

Ключевые слова: научная экспертиза, экспертиза законопроектов, проект нормативно-правового акта, виды заключений, формы законотворчества.

 ҚОНУН ЛОЙИҲАЛАРИНИНГ ИЛМИЙ ЭКСПЕРТИЗАСИ ҲУЛОСАЛАРИ: ТУРЛАРИ ВА ШАКЛЛАРИ

Аннотация. Мақолада қонун лойиҳаларини илмий экспертизадан ўтказиш хулосалари ва ва унинг турлари, шунингдек қонун лойиҳаларини экспертиза қилиш турларига илмий ва концептуал ёндашувлар ўрганилган. Хорижий ва миллий олимларнинг қонун лойиҳаларини экспертизадан ўтказиш бўйича хулосалари таҳлил қилинади.

Таянч сўзлар: илмий экспертиза, қонун лойиҳалари экспертизаси, норматив-ҳуқуқий ҳужжат лойиҳаси, хулоса турлари, қонун ижодкорлигиниг шакллари.

 CONCLUSIONS OF SCIENTIFIC EXPERTISE OF DRAFT LAWS: TYPES AND FORMS

Annotation. The article examines the conclusions of the scientific examination of draft laws and their varieties, as well as scientific and conceptual approaches to the types of examination of draft laws. The conclusions of foreign and national scientists in the field of examination of draft laws are analyzed.

Keywords: scientific expertise, expertise of draft laws, draft normative legal act, types of conclusions, forms of lawmaking.

 

Экспертиза законопроектов стала неотъемлемой частью законотворчества, и оно все чаще используется в этом процессе. Как известно, подготовка проекта нормативно-правового акта – творческая и наиболее трудоемкая стадия нормотворческого процесса, требующая привлечение значительных интеллектуальных сил, владеющих навыками искусства формулирования нормативных предписаний проектов, которая основывается на глубоком и всестороннем анализе законодательства и правоприменительной практики с целью выявления противоречий и недостатков в нормативном регулировании общественных отношений. Данная стадия включает в себя также проведение большого количества организационных мероприятий, предусматривающих значительный объем аналитической работы, сбор необходимых материалов и информации, составление текста проекта и его всестороннее обоснование, изучение общественного мнения и опыта законодательного регулирования зарубежных стран, согласование проекта, проведение правовой и иных необходимых экспертиз[1].

Однако, опыт подготовки и принятия конкретных законодательных решений зачастую свидетельствует об отсутствии их поверхностой научной проработки, недооценке возможных последствий действия принимаемых законов, слабых правовых механизмах реализации принимаемых законов.

Что есть наука? Для чего она нужна обществу?

Как говорил русский писатель Александр Герцен: «Наука — сила, она раскрывает отношения вещей, их законы и взаимодействия». Как в праве, так и в других сферах общественных отношений научные заключения имеют свою важную необходимость.

Глава нашего государства Шавкат Мирзиёев отметил, что «необходимо понять одну вещь: без науки, без инноваций мы никогда не достигнем поставленных целей. Работать надо не для отчетности, а на результат»[2].

Согласно ст. 19 Закона Республики Узбекистан «О нормативно-правовых актах», для подготовки проекта нормативно-правового акта организацией, разрабатывающей проект, может создаваться рабочая группа.

Для обеспечения деятельности рабочей группы разработчик вправе получать консультации и рекомендации научных и иных организаций, ученых и специалистов, а также заключения экспертов по проекту.

В чем состоит важность рекомендаций и заключения ученых?

В Законе Кемеровской области «О законодательной деятельности в Кемеровской области», законодатель четко определил понятие научной экспертизы и к чему оно способствует.

Согласно данному Закону, научная экспертиза законопроекта представляет собой специальное исследование, проводимое учеными и специалистами по поручению субъекта права законодательной инициативы с целью оценки качества законопроекта и выявления возможных последствий его принятия и действия.

Следует отметить, что законодательное закрепление данного понятия определяет свои рамки, так как закон обязывает не нарушать их. А по нашему мнению научная деятельность должна быть интеллектуальной и творческой деятельностью, которая будет направлена на получение и использование новых знаний.

Также, в соответствии с данным Законом, научная экспертиза законопроекта способствует:

Во-первых, обеспечению высокого качества, обоснованности, законности и своевременности готовящихся законопроектов;

Во-вторых, созданию научно обоснованной системы нормативно- правовых актов;

В-третьих, выявлению возможных позитивных и негативных правовых, социальных, экономических, экологических и других последствий действия принимаемых законов.

А с данными нормами Закона нельзя не согласиться, так как цель научной экспертизы заключается именно в этом.

Существует ли виды заключений научной экспертизы законопроектов?

Заключения научной экспертизы законопроектов имеют свои разновидности. К сожалению, в теории нет единого мнения о концепции, типах и требованиях к его структуре. Следует отметить, что этому способствуют ряд причин. Во-первых, развитие науки дает возможность проводить новые виды экспертиз. Во-вторых, сложность общественных отношений и, в свою очередь, увеличение количества нормативно-правовых документов, приводит к ограниченным возможностям решения проблем в законодательном процессе обычным способом. В-третьих, нет единого мнения о видах экспертизы отечественных и зарубежных ученых.

Следует отметить, что существуют определенные различия и сходства в позициях отечественных и зарубежных ученых по вопросу классификации экспертиз. Например, узбекский ученый-правовед, проф. У. Мухамедов считает, что конкретная тема или проблема, рассматриваемая и исследуемая, основана на науке, технике, искусства или определенных профессиях, а также на историко-культурной экспертизе; научный; технический; экономический; финансовые; юридический; экологический; биологический; медицинские и так далее. В этой связи, им делается вывод, что экспертиза, в зависимости от разработчиков: государство и общественность, в зависимости от силы представленного заключения – обязательной или рекомендательной. Разработчиками могут выступать государство и общественность[3].

Нельзя не согласиться с другим отечественным ученым, д.ю.н. Р. Хакимовым о разделении экспертиз на типы. По его словам: «В связи с большим количеством и разнообразием сфер общественной жизни, разнообразием социальных потребностей, экспертиза может быть разделена на виды по разному признаку, то есть классифицирована. Наиболее распространенной основой для классификации является классификация по видам»[4].

Российский ученый Т. Таташвили предлагает классификацию видов экспертной деятельности в зависимости обязательности проведения экспертизы законопроекта: обязательные: правовая, лингвистическая, антикоррупционная, финансово-экономическая; факультативные: научная, общественная; специальные ‑ обязательность точно указанная в законе: экологическая, педагогическая[5].

Эта классификация, на наш взгляд, имеет своеобразный характер, так как в настоящее время растет потребность в формальном определении обязательного характера видов экспертиз.

Иная классификация приводится в законодательстве ряда стран. Так, по законодательству Республики Казахстан, по проектам нормативных правовых актов может проводиться комплексная экспертиза научными организациями или экспертами различных специальностей или самостоятельные экспертизы различных видов, а при необходимости – повторная экспертиза[6].

Кроме того, специалисты и ученые справедливо, на мой взгляд, различают виды экспертиз в зависимости от предмета, проводящего экспертизу[7]. Например, согласно решению государственного органа, готовящего проект нормативного правового акта, экспертиза, проводимая государственной организацией, является, конечно, государственной (внутренней) экспертизой. Экспертиза, проводимая общественной организацией, является публичной (внешней) экспертизой, независимо от того, принято ли решение о ее проведении государственным органом или учреждением, или общественной организацией. Или экспертиза, проводимая учреждениями иностранных государств или международных организаций по запросу компетентного органа, является международной экспертизой.

На наш взгляд, в качестве метода их проведения целесообразно рассматривать добровольные или обязательные экспертизы. Определение обязательных экспертиз имеет место в законодательстве нашей страны и за рубежом.

В соответствии со ст. 21 Закона Республики Узбекистан «О нормативно-правовых актах», проект нормативно-правового акта по решению разработчика или органа, принимающего нормативно-правовой акт, может быть подвергнут экономической, финансовой, научной, экологической, антикоррупционной, а также иным видам экспертиз.

На наш взгляд, экспертизу законопроектов можно классифицировать по нескольким признакам: во-первых, по стадиям законотворчества,
т.е., стадии законодательной инициативы и стадии обсуждения законопроекта; во-вторых, по субъектам, участвующим в законотворческой деятельности;
в-третьих, по объему рассматриваемого законопроекта; в-четвертых, по актуальности экспертизы для конкретной специальности науки и техники.

По стадиям законотворчества можно выделить следующие виды экспертиз: на стадии законодательной инициативы; на стадии парламентского обсуждения законопроектов; на стадии подписания законопроектов Президентом.

По субъектам, вовлеченных в законотворческую деятельность, экспертизу можно разделить на следующие виды: а) экспертиза, проводимая органом, ответственным за разработку закона (например, соответствующим органом государственного и хозяйственного управления); б) экспертиза, осуществляемая ответственным органом на стадии реализации права законодательной инициативы (например, Кабинетом Министров Республики Узбекистан, Верховным судом Республики Узбекистан, Генеральным прокурором Республики Узбекистан); в) экспертиза, проводимая по запросу непосредственно заинтересованной структуры на стадии обсуждения законопроекта в Законодательной палате Олий Мажлиса или по инициативе ответственных за его подготовку комитетов палат; г) экспертиза, проводимая при рассмотрении вопроса об утверждении закона Сенатом Олий Мажлиса Республики Узбекистан; д) экспертиза, проводимая при представлении закона главе государства на подпись.

В зависимости от объема законопроекта могут различаться следующие виды экспертиз: а) экспертиза полного текста законопроекта; б) экспертиза отдельной части законопроекта, статьи; в) экспертиза понятия или термина законопроекта (терминологическая экспертиза).

Что есть форма экспертизы законопроекта?

По моему мнению, форма (будь то экспертизы или иного объекта) — это важный инструмент воздействия на контент. Конечно, с теоретической точки зрения, естественно, что между учеными должны быть различия в интерпретации категории формы. В филологической интерпретации этого понятия «форма» означает появление чего-либо, появление, выразительную сторону его содержания, способ действия, метод. Следовательно, категорию формы также можно описать по-разному.

Например, узбекский учёный П.А. Рустамов, говоря о категории форм, говорит, что: «… научное и информационное обеспечение законотворчества можно разделить на следующие формы: 1) правовую и 2) организационно-техническую»[8].

Отсюда следует вывод, что форма может отражать как правовые, так и неправовые аспекты правоотношений.

Когда мы говорим о форме экспертизы законопроектов, мы должны понимать внешнюю сторону ее реализации. То есть то, что она выражается в целенаправленной деятельности профессионалов, обладающих определенными знаниями и навыками, устно или письменно, направленной на определение соответствия текста закона требованиям законодательной техники и иного законодательства.

Конечно, экспертное заключение может быть и в электронном виде. В этом случае требуется подтверждение экспертами своего заключения с помощью электронной подписи.

Кроме того, экспертное исследование может проводиться в группе или индивидуально. В этом случае, если экспертиза проводится комиссией, необходимо учитывать мнение всех экспертов, участвовавших в подготовке экспертного заключения, а окончательное заключение принимать путём голосования. При этом каждый эксперт экспертной комиссии, которому поручено рассмотрение законопроекта, проводит экспертную проверку самостоятельно, лично оценивает результаты, полученные им самим и другими членами комиссии, а по итогам — формирует заключение по вопросам в пределах имеющихся у него специальных знаний.

Если подойти к экспертизе с точки зрения волеизлияния, то можно различить добровольную и обязательную формы экспертизы. Следует отметить, что в национальном законодательстве закреплены обязательные формы экспертизы. Так, согласно ст. 21 Закона Республики Узбекистан «О нормативно-правовых актах», проект нормативно-правового акта подлежит обязательной правовой экспертизе.

Проект нормативно-правового акта по решению разработчика или органа, принимающего нормативно-правовой акт, может быть подвергнут экономической, финансовой, научной, экологической, антикоррупционной, а также иным видам экспертиз.

В практике некоторых зарубежных стран также существует обязательство проводить определенные виды экспертиз.

Конечно, введение обязательных экспертиз создает дополнительную нагрузку на законодателей, но, в свою очередь, служит своеобразным «фильтром» для обеспечения качества законопроектов. Поэтому, учитывая специфику законопроектов, целесообразно сделать обязательным проведение определенных экспертиз по отдельным законопроектам.

Если обратить внимание на практику проведения экспертизы законопроектов, то можно убедится в том, что в отдельных случаях она ограничивается подписью ответственного специалиста-эксперта или же его рекомендательным письмом. Считаю, что такая практика также важна, так как она ускоряет или упрощает процесс подготовки законопроектов и его согласования с различными ведомствами. Однако было бы ошибкой полагать, что все проекты законов должны быть изучены подобным путем. Это связано с тем, что при таком формальном подходе орган, принимающий проект закона, может не иметь необходимой информации или достаточного понимания последствий принятия этого документа.

В идеале сам закон должен выражать волю и интересы народа, все подзаконные акты должны соответствовать ему и ни в чем не противоречить, и вместе с тем, он должен регулировать наиболее важные и ключевые общественные отношения.

Чтобы закон был идеальным законом, нужно определить формы основных целей заключения, в ходе достижения которых научное заключение законопроектов будет способствовать:

повышению жизненности применения норм Конституции;

достижению Национальных целей и задач в области устойчивого развития;

улучшению позиций страны в международных рейтингах и индексах;

соответствию законопроектов международным договорам.

Исходя из того какой вывод получил законопроект, форму научного заключения законопроекта можно подразделить на три вида:

принятие законопроекта является целесообразным, т.е. здесь имеется ввиду, что определенный законопроект отвечает всем критериям, вызванными необходимостью его принятия и поставленным целям;

целесообразно доработать законопроект является нецелесообразным, т.е. с точки зрения науки принятие данного законопроекта не отвечает поставленным требованиям, не достигаются цели, противоречит международным договорам и т.д.

Таким образом, исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что оценка качества законопроектов путем проведения экспертизы является важной стадией законотворческой деятельности.

[1] См.: https://www.minjust.uz/ru/library/own_publications/71280/?print=Y

[2] См.: Видеоселекторное совещание, посвященное стоящим перед высшими учебными заведениями, научными организациями, отраслями и регионами приоритетным задачам в области развития науки и инноваций, под председательством Президента Республики Узбекистан Шавката Мирзиёева от 3 декабря 2020 года.

[3] См.: Муҳамедов Ў. Қонун ҳужжатлари лойиҳалари экспертизасининг назарий ва амалий муаммолари. Қонунчилик ҳужжатларини экспертиза қилиш муаммолари. Илмий-амалий семинар материаллари/Масъул муҳаррир: Ф.Ҳ.Отахонов. – Тошкент: 2005. – Б. 30.

[4] См.: Ҳакимов Р. Ҳуқуқий экспертиза турлари. “Қонунчилик ҳужжатларини экспертиза қилиш муаммолари”. Илмий-амалий семинар материаллари / Масъул муҳаррир: Ф.Ҳ.Отахонов. – Тошкент: 2005. – Б. 51.

[5] См.: Татишвили, Тенгиз Мерабович Конституционно-правовые аспекты экспертного сопровождения законодательной деятельности: автореферат дис. кандидата юридических наук: 12.00.02 / Татишвили Тенгиз Мерабович ; — Москва, 2016. — С. 10

[6] См. Правила проведения научной экспертизы проектов нормативных правовых актов, утвержденное постановлением Правительства Республики Казахстан от 31 августа 2016 года № 497.

[7] См.: Жумаев А., Кушакаев Б. Қонун лойиҳаларини ҳуқуқий экспертизадан ўтказиш муаммолари. –Тошкент: Олий суд ахборотномаси 2006, № 2. – Б. 28., Адилкариев Х.Т., Рустамов П.А. Научно-информационное обеспечение законотворчества в Республике Узбекистан//Ҳуқуқ – Право – Law. – 2000, № 3. – Б. 4-11.; Леоненко Л.Т. Законодательная техника: учеб. пособие. ‒ Новосибирск, СибАГС, 2015. ‒ С. 276. Татишвили Т.М. Конституционно-правовые аспекты экспертного сопровождения законодательной деятельности: Дис. канд. юрид. наук – Москва, 2016. – C. 33.

[8] См.: Рустамов П.А. Научно-информационное обеспечение законотворческой деятельности в Республике Узбекистан. Дисс. канд. юрид. наук. – Ташкент: 2001. ‒ С. 20.

Leave a comment

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *