Об оптимизации порядка внесения изменений в закон о Государственном бюджете — Институт проблем законодательства
Информационно-аналитические материалы Новости

Институтом проблем законодательства и парламентских исследований при Олий Мажлисе проработан вопрос совершенствования бюджетного регулирования в Республике Узбекистан.

На сегодняшний день приняты комплексные меры по совершенствованию в области формирования, составления, рассмотрения, принятия, утверждения, исполнения бюджетов бюджетной системы Республики Узбекистан. Принятие Бюджетного кодекса способствовало систематизации норм в сфере бюджетного регулирования, а внедрение порядка утверждения расходов республиканского бюджета в разрезе министерств и ведомств палатами Олий Мажлиса Республики Узбекистан, а расходы местных бюджетов – местными Кенгашами народных депутатов позволило приблизить национальную практику в области бюджетного регулирования международным стандартам.

Вместе с тем, анализ действующего законодательства в данной области показывает наличие ряда положений, которые могут создать препятствия для оперативного перераспределения расходов в случаях, когда такое перераспределение обусловлено непредвиденными обстоятельствами.

  1. Изменения и дополнения в Государственный бюджет вносятся в порядке, установленном для его принятия. Это означает, что закон о внесении изменений и дополнений в Государственный бюджет принимается, как правило, в трех чтениях. Данное обстоятельство представляется излишне формализованным и может повлечь затруднения в обеспечении оперативности бюджетного регулирования.

Бюджетный кодекс ограничивается регламентацией бюджета, принимаемого по решению Президента Республики Узбекистан в условиях чрезвычайного положения, при этом не учитывает другие непредвиденные обстоятельства, такие как эпидемия (пандемия), чрезвычайные ситуации, стихийные бедствия, экономический кризис (рецессия) и др.

Изучение законодательства зарубежных стран (Россия, Украина, Кыргызстан, Грузия, Эстония и др.) показывает более гибкий порядок внесения изменений в закон о государственном бюджете. В частности, Парламент Грузии принимает проект закона о внесении изменений в закон о Государственном бюджете большинством полного состава, в одном чтении.

Ключевую роль в бюджетном регулировании в зарубежных странах играют также профильные комитеты парламентов. Так, например, в Кыргызстане при необходимости изменения бюджетных параметров, утвержденных законом о республиканском бюджете, до принятия соответствующих поправок к нему могут исполняться по согласованию с профильным комитетом Жогорку Кенеша, в ведение которого входят вопросы бюджетного законодательства.

Обзор зарубежной практики по исследуемому вопросу показывает, что во множестве стран были внесены изменения в бюджетные параметры исходя из обстановки, сложившейся из-за коронавирусной пандемии. Так, в Швеции с момента утверждения бюджета на 2020 год до сентября месяца были приняты 11 изменений в законодательство о государственном бюджете. В Республике Корея третий за последние 50 лет дополнительный бюджет был принят именно на фоне пандемии.

(Справочно: В Закон Республики Узбекистан «О Государственном бюджете Республики Узбекистан на 2020 год» с момента его подписания 9 декабря 2019 года четырежды внесены изменения. Изменения были обусловлены, в основном, последствиями коронавирусной пандемии и коснулись положений об установлении предельного объема внешнего заимствования от имени Республики Узбекистан и под гарантию Республики Узбекистан, предельных размеров ассигнований, выделяемых из республиканского бюджета распорядителям бюджетных средств первого уровня и др.)

В условиях чрезвычайного положения правительства правомочны проводить более ускоренную бюджетную политику. Чрезвычайное положения с продолжительностью от 5 до 35 недель были объявлены в таких странах как Италия, Испания, Финляндия, Новая Зеландия, Япония, Португалия и др.

  1. Согласно Бюджетному кодексу перераспределение ассигнований, выделенных из республиканского бюджета Республики Узбекистан, для одного распорядителя бюджетных средств первого уровня в пользу другого распорядителя бюджетных средств первого уровня в размере 10 и более процентов осуществляется палатами Олий Мажлиса Республики Узбекистан.

Постановлением Президента Республики Узбекистан от 30 декабря 2020 года О мерах по обеспечению исполнения Закона Республики Узбекистан «О  Государственном бюджете Республики Узбекистан на 2021 год» с 1 января 2021 года Антикризисный фонд при Министерстве финансов был упразднен и установлено, что в 2021 году мероприятия по противодействию распространению коронавирусной инфекции финансируются в рамках расходов республиканского бюджета Республики Узбекистана противодействие коронавирусной пандемии и закупку вакцины. Эти и другие обстоятельства увеличивают вероятность возникновения необходимости внесения частых изменение также и в Закон «О Государственном бюджете Республики Узбекистан на 2021 год».

В Великобритании ранее были предусмотрены непредвиденные расходы вне нормального бюджетного процесса в размере до 2% от расходов в предыдущем году, что позволило правительству финансировать расходы ведомств до их утверждения парламентом. Эта сумма была увеличена Законом о Резервном фонде от 24 марта 2020 года до 50% от суммы расходов 2019 года.

Заслуживающим внимания представляется опыт Австралии по смягчению последствий коронавирусной пандемии на функционирование государственных органов. Среди механизмов реагирования правительства на непредвиденные ситуации является так называемые «Аванс министру финансов» (АМФ) и Резерва на цели покрытия непредвиденных расходов (Contingency Reserve). Согласно АМФ министр финансов может принять решение о расходовании без одобрения парламентом только в том случае, если он убедится в том, что в текущем году существует острая необходимость в расходах, которые не предусмотрены или недостаточно предусмотрены в каком-либо законе об ассигнованиях, поскольку что-то было опущено или занижено по ошибке или же расходы были непредвиденными, когда их можно было включить в качестве статьи в законопроект об ассигнованиях до его внесения в парламент.

(Справочно: сумма ассигнований на АМФ в 2019-20 годах первоначально были установлены в размере:

до 295 млн. австралийских долл. на обычные ежегодные услуги правительства;

до 380 млн. австралийских долл. на другие ежегодные услуги правительства.

Эти ассигнования для АМФ в 2019-20 годах были впоследствии увеличены в марте 2020 года для учета непредвиденных расходов в связи с COVID-19:

до 800 млн. австралийских долл. на обычные ежегодные услуги правительства;

до 1200 млн. австралийских долл. на другие ежегодные услуги правительства

Ассигнования на АМФ были дополнительно увеличены в апреле 2020 года:

до 16 000 млн. австралийских долл. на обычные ежегодные услуги правительства;

до 24 000 миллионов долларов на другие ежегодные услуги правительства).

А Резерв на случай непредвиденных обстоятельств (применительно к составлению бюджета) представляет собой ассигнования в рамках бюджета и авансовые сметы по статьям, которые либо не могут, либо не должны (как правило, по соображениям коммерческого характера) выделяться на конкретные программы в момент публикации. Например, резерв на ожидаемые поступления от продажи активов или меры, которые требуют переговоров со стороны правительства, когда публикация оценок отрицательно скажется на позиции правительства на переговорах.

Департамент МВФ по бюджетным вопросам для помощи странам-членам в преодолении чрезвычайной ситуации, связанной с COVID-19, признает, что «Правила управления государственными финансами ограничивают способность органов государственного управления вносить изменения в одобренные парламентом бюджеты в фазе их исполнения» и подчеркивает возможности стран «рассмотреть временное увеличение лимитов перечислений средств с тем, чтобы облегчить преодоление неопределенности в ходе исполнения бюджета».

Таким образом, парламенты играют центральную роль в области формирования, составления, рассмотрения, принятия, утверждения, исполнения бюджетов. Вместе с тем, в определенных ситуациях при исполнении бюджета могут потребоваться принятие оперативных решений, которое может обеспечить правительство под надлежащим контролем парламента, что вызывает необходимость в дальнейшем совершенствовании законодательства.

С учётом вышеизложенного, в целях обеспечения гибкости перераспределения расходов и оптимизации процедуры частых изменений, которые могут требоваться помимо связанных с COVID-19 краткосрочных приоритетов предлагается следующее.

Во-первых, внести в действующее законодательство правило, согласно которому Законодательная палата Олий Мажлиса принимает проект закона о внесении изменений в закон о Государственном бюджете или отклоняет его в одном чтении.

Во-вторых, увеличить размеры перераспределения ассигнований, выделенных из республиканского бюджета для распорядителя бюджетных средств первого уровня, в пользу другого распорядителя бюджетных средств первого уровня, осуществляемого Олий Мажлисом в случаях, когда такое перераспределение обусловлено непредвиденными обстоятельствами.

 

Тураев Акмаль,
И.о. главного научного сотрудника
Института проблем законодательства
и парламентских исследований при
Олий Мажлисе Республики Узбекистан

Leave a comment

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *